农工党宁波市委会副主委 俞德鹏
我国的户籍法律有狭义、广义之分，狭义的户籍法律是指关于户口登记与户口迁移的法律（主要是《户口登记条例》），广义的户籍法律是指一切与户籍、户口有关的法律法规的总称，尤其包括不同户口的居民享有不同权益的法律、法规，如《社会保险法》、《城市居民最低生活保障条例》、《失业保险条例》、《农民承担费用和劳务管理条例》等。自1958年确立城乡二元户籍制度以来，户籍制度经过多次变革，是依靠党和政府出台政策的形式进行的。2014年7月30日，国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，宣布实施差别化落户政策，统一城乡户口登记，实施居住证制度，推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，其性质也是政府政策，实质是政府行为。
依据
户籍法律中的各种法律是相辅相成、互相支撑的，如果只修改其中的一部分法律，则户籍制度改革仍然会受其他未修改的法律阻碍而难以推进。而2014年户籍制度改革没有确立系统变革的理念与原则，主要问题是：一是政府政策作为一种社会调控手段，与法律相比，其稳定性、强制性、可操作性均较低，不能成为人们长期严格遵循的规范。政府政策的权利意识弱，政策受损人没有获得救济机会。户籍制度改革的政策同样具有这些局限性，将影响其目的的实现。二是我国已经进入了依法治国时代，依靠政策治理的方式正在日益淡化，依法治国逐渐成为全社会的共识。如果仍然依靠政策推进改革而不变革法律，则不仅会损害法律的权威，而且将影响依法治国方略的落实。三是城乡二元户籍制度的实质内容已经被户籍法律固化，户籍法律实际上是二元户籍制度的表现形式。由于法律的权威性高于政策的权威性，政策无法废止法律规定，因此如果不变革户籍法律，单纯以政策推进户籍制度改革必将原地踏步。因此，户籍制度改革需要法律跟进，需要户籍法律作相应的变革。
建议
制定统一户籍法律，确立依法管理户籍制度。2014年户籍制度改革是国家层面发动的改革，不宜停留于仅仅变革身份名称的改革水平上，而应该在实质上终结城乡有别的身份制度，建立城乡居民身份统一的新制度。户籍法律变革应当实行一元立法和权利平等原则，消除城乡二元社会结构和城乡隔离制度。为此：一是逐步将现有的城乡二元法律统一为城乡一元法律，如将《城市居民最低生活保障条例》和关于农村最低生活保障制度的法规合并为《居民最低生活保障条例》。新法中的“居民”既包括城市居民，也包括农村居民。二是将目前只对城市居民适用的法律如《失业保险条例》、《廉租住房保障办法》等修改为适用于城乡所有居民的法律。三是废止《农民承担费用和劳务管理条例》等只针对农民并规定农民义务的法律、法规和规章。今后的立法一律不得以“城市”、“城镇”、“市民”或者“农村”、“农民”、“村民”等语词为题名，一律不得制定只针对城市居民或者农民的法律。
以修订《户口登记条例》为核心，以修订社会保障类法律为重点，有序变革所有户籍法律。《户口登记条例》是户籍法律的核心，自1958年制定以来从未修改，许多规定已经不适应今天户口登记的实际情况，更与2014年户籍制度改革的内容有矛盾，迫切需要修订并改名为《户籍法》。包括《社会保险法》在内的社会保障类法律是体现我国城乡二元立法和城乡居民权利差别最集中和最明显的法律，无疑应当作为户籍法律变革的重点，应当列入优先修订的日程。
人大主导，多方参与，共同推进户籍法律变革。户籍法律变革是一次规模重大的立法活动，需要全国人大及其常委会承担起主导性的立法责任。如果人大对户籍法律变革无动于 衷，则2014年的户籍制度改革将是一次徒有其表的形式改革，城乡隔离制度将依然如故。户籍法律变革还需要国务院及其相关职能部门、地方立法机关承担立法责任，做好行政法规、部委规章、地方性法规、地方政府规章的修订工作。最高人民法院也应当根据户籍制度改革精神重新解释关于人身损害赔偿案件所适用的法律，废止城乡居民“同命异价”的条款。
（2014年11月13日《联谊报》）
