根据市政协统一部署，农工党界别对我市的行政综合执法保障工作进行了专题调研。先后听取市、区（市）两级政府相关部门及街道（乡镇）有关负责人的意见建议，并赴义乌市学习取经。现将调研情况汇报如下：
一、行政综合执法保障总体情况
（一）行政综合执法保障得到应有重视。我市自开展相对集中行政处罚权（行政综合执法）工作以来，成立了较高规格的城市管理工作领导小组，设立了城市管理行政执法局，形成了较为完备的组织领导保障机制；制定了《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，出台了《进一步加强中心城区城市管理工作实施意见》，为推进城市管理行政综合执法提供了政策法规保障。积极推进北仑区行政综合执法工作改革试点，行政综合执法从城市扩展到乡村，取得了阶段性成效。
（二）行政综合执法保障水平有所提升。我市各级政府比较重视行政综合执法的保障工作，建设了一支有一定规模的行政综合执法队伍，一些街道（乡镇）加强执法中队的基础设施建设，提供条件较为完善的办公用房，配置了基本的执法装备，投入相应的办案经费，行政执法的硬件保障情况有所改善；自城管执法队伍纳入参照公务员法管理后，执法人员的工资福利等得到了较好的保障，对稳定执法队伍起到了积极作用。
（三）行政综合执法安全保障开始注重。我市以开展社会管理创新工作为契机，在基层执法中队试行城管、公安、交警、工商、卫生等部门人员组成的联合执法模式，目前老三区有20个街道成立了综合执法组，海曙、江东公安部门专门设立了行政执法安全保障大队，对行政综合执法工作实行跟随式和紧密型安全保障，及时预防和处理各类暴力抗法事件，加大了行政执法安全保障力度。有的县（市）区部门间协同配合较为紧密，相关职能部门间初步建立了信息共享、案件移交、协调配合、联合执法等工作机制。
二、行政综合执法保障存在的主要问题
行政综合执法保障涉及方方面面。从城管综合执法保障来看，主要问题是：
（一）人力资源保障不足。人力资源保障是行政综合执法最基本的保障。由于我市实行城管与行政综合执法两块牌子、一套班子、合署办公，随着城市化进程的持续推进，城管责职的不断增加，综治管控标准日渐提高、应急保障任务日益频繁，特别是一些“急难险重”之事交给城管，城管局成了“全管局”，人员不足问题日益显现，协管员、“临时工”配备比例过高，基层执法人员长期处于超负荷工作状态。海曙区反映，该区城管执法局除了承担日常任务外，还有10余个各种临时办公室设置在那里，城管执法人员加班加点成为常态，目前已实行每周公休1天的工作制度。
（二）经费装备保障欠缺。经费装备保障是机构运作的重要保证。我市行政综合执法在经费装备保障方面存在不足：一是执法经费未落实到位。行政执法工作没有专项经费，有的甚至连日常办案、教育培训、执法装备、强制执行等必要的工作经费也得不到保障；一线执法人员大量超时工作应发放的补贴无法落实，严重影响正常执法工作和队伍建设管理。二是办公条件参差不齐。有些综合执法部门的基层中队办公用房尚未纳入财政保障范围，无法满足办公、办案、接访、值班等功能用房单独设置的要求，有的街道执法中队还在临时用房里办公。三是执法装备既落后又不足。执法车辆老化，取证设备科技含量低、资源共享差等问题一直困扰着行政综合执法队伍。如我市执法车辆存在类型不一、老化严重、数量不足等问题，运行10年以上的占60%，6年以上的占85%。执法车辆按照正式执法队员的人数来配置，协管员用车没计入车辆配置范围。
（三）执法安全保障不够。与公安部门相比，行政综合执法部门威慑力偏弱。城管执法的对象不少是弱势群体，执法中常碰到“要钱没有，要命一条”的情况，暴力抗法事件也时有发生。而执法人员却无强制手段，往往陷入尴尬的境地，甚至受到人身伤害。外地已发生多起城管人员被伤害致死的惨剧。我市情况也不容乐观。据不完全统计，2013年我市城管执法共发生500余起暴力抗法事件，其中队员受伤290起、装备损坏44起，公安机关立案查处56起；2014年暴力抗法事件继续发生。如5月5日，江厦中队在竺家巷某餐饮店执法时，一名男子突然拿起一把凳子砸向执法人员，另一名男子则拿起一把菜刀向执法人员挥舞，造成多名执法人员受伤，其中鼓楼综合执法组副中队长构成重伤。关于综合执法的安全保障问题，虽然国办发〔2002〕17号文件曾明确“对以暴力威胁方法阻碍集中行使处罚权的执法人员依法执行职务的行为，公安机关要及时依法作出处理，直至追究刑事责任，不得作为民事纠纷处理”。但目前因考虑社会稳定等多种因素，对妨碍公务甚至暴力抗法的不少事件没有得到及时有效的处置。
（四）法律法规保障滞后。1996年颁布的《行政处罚法》是最早授权行政综合执法的法律，其中第十六条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。至今历时十多年，国家层面仍然没有一部专门针对行政综合执法的独立法律文件，城管至今没有统一的主管部门，城管职责权限、机构名称、人员编制各地都不一样，城管成为众多执法群体中的另类“杂牌军”。如国务院规定的规范服装的15个部门里没有城管，城管队员代表政府执法，却没有被认可的统一的服装，损害了城管执法的权威与正当性。
（五）执法环境保障不佳。从全国大环境来看，由于行政综合执法部门缺乏省级、部委的主管部门，各地执法人员编制、执法内容、经费来源、标志标识都不尽统一，客观上影响了整体形象。从执法内容和对象来看，执法对象大多是社会弱势群体，执法处所大多在街头，城管执法承担了城市管理中最困难的一部分，社会转型期间的社会矛盾最容易体现在城管执法过程中，造成难以破解的执法困境。如市容环境差，批评城管执法不到位，而一旦加强了管理，导致矛盾冲突，又责怪城管野蛮执法。因而城管执法处于左右为难、里外不是人的境地。在社会舆论的引导上，对城管的理解、体恤很不够。有的新闻媒体不分是非，不问情由，轻率武断地批评城管“野蛮执法”，有的为吸引公众眼球，对城管的一些不妥做法极力渲染，无限扩大，加深了社会公众对城管执法的误解和反感，很少有人为城管遭到的集体抹黑说句公道话，在许多场合下，“城管”成了贬义词，城管人员成了“出气筒”。一些城管人员反映，除了工作压力大，加班加点多，还得忍受委曲，忍受各方面的指责，“上街被群众骂，回家被家人骂”。
三、加强和完善行政综合执法保障体系的建议
随着城市化进程的加快和人民群众对品质城市要求的提高，我市行政综合执法工作既面临着管控区域扩大、管理人口增加、执法标准提高、工作任务加重等新情况、新问题，又存在着长期累积的力量不足等老问题，难以满足现实需求。为此，必须重新审视、高度重视对行政综合执法队伍的全面保障。我们建议：
（一）加强执法力量配置，提高执法成效。按实际需要配足行政综合执法力量，严格控制协管员的配置比例，不得以协管员替代行政综合执法人员上岗。提高进入门槛，完善行政综合执法人员的专业技术结构配备。行政综合执法涉及多个专业领域，在向社会招录综合执法人员时应同时考虑法律知识人员和专业技术人员的结构配备。探索建立行政综合执法人员激励机制，进一步增强队伍活力。
（二）强化经费装备保障，提升运行效率。建立责任明确、管理规范、投入稳定的行政综合执法经费保障机制，将行政执法机构所需工作经费统一纳入财政预算予以保障，并逐年增加。建议参照杭州等地做法，设立中心城区执法管理考核基金（杭州6000万元/年），确保街（路）面巡控力量和装备保障到位。推进交通工具和执法装备等工作条件的标准化建设，做到全市综合执法装备整齐划一。放宽执法车辆配备限制，适当考虑配备协管员的执勤用车，以“一人一座”的要求配备执法车辆；行政执法车辆按特种车辆进行管理，车辆标志标识按制式服装主色调进行统一规范，便于群众监督。同时在日常巡查、应急处置等执行公务期间，不受限行车型、限行线路等交通限制。
（三）建立公安保障队伍，强化人身保障。公安机关对行政综合执法的保障主要是解决行政综合执法强制手段及人身保护不足问题。建议在街道（乡镇）派出所设立行政执法保障队伍，主要职责是协助行政执法工作，预防和处理暴力抗法行为，保障正常的行政执法秩序，确保及时、有效地处理各类违法行为。建立与公安部门的联动机制，综合执法队伍依法执行公务时，可视情商请公安人员随行参与执法；如果行政执法过程中受到围攻或暴力抗法，公安部门接报后须迅速行动，并依法采取强制措施制止暴力抗法行为和阻碍公务人员依法执行公务的行为，震慑违法者；对于行政执法暴力抗法案件，公安部门不应简单按治安案件或民事纠纷案件处理，应保障执法人员的合法权益，加大对抗法者打击力度，直至依法追究其刑事责任。建立司法协作联动机制，确保行政执法工作的权威性、有效性。
（四）完善相关法律法规，确保有法可依。要加大行政综合执法法规建设，研究制定我市行政综合执法相关法规规章，立足于解决行政综合执法“谁来管”、“管什么”、“怎么管”等问题，科学界定综合执法范围，厘清管理和执法的边界，明确和细化各个职能部门的职责和任务，严格落实管理部门与执法部门之间的工作协调和措施衔接。要对现有法律法规中缺少操作性或矛盾冲突的部分，统一研究梳理，提出我市在具体实施过程中的解释意见，用于指导执法实践。对于超出我市立法范围、涉及行政综合执法的重大法律法规问题，如城管的身份认定、责职确定等问题，要积极向国家和省里反映，希望在更高层面得到较好解决。
（五）加强执法环境建设，营造良好氛围。加强舆论引导，对个别新闻媒体为吸引公众眼球带有明显偏见的相关新闻报道要加强审查，制止恶意中伤城管，确保新闻报道的客观、真实性。要充分利用传统媒体和新媒体，加强对行政综合执法中的重大活动、执法举措和先进典型事迹等的报道，大力宣扬正能量，优化行政执法工作的舆论氛围。要着力提高人民群众的参与意识。把“人民城市人民管，管好城市为人民”的口号转化为人民群众的自觉行动，增强人民群众在城市管理工作中的参与度、认知度，把专业队伍的管理和群众的参与、监督结合起来，把突击性整治和长效管理结合起来。建立信息共享机制，整合公安视频、城管信息、工商企业征信、基础地理信息、机动车车辆信息等各种资源，实现全市范围的有条件共享，形成管理和执法合力，提高管理效率和执法的科学性、紧密性、协同性。
（我会市政协委员吴道涛代表农工党宁波市委会课题组在市政协十四届十三次常委会议上的发言）
